推进新时期科技评价深层次改革的若干思考与建议

科技评价体系是一个复杂的系统，涉及政府、各类创新主体、社会主体及学术组织等多种评价主体，面向科技活动、人才、主体、平台基地、成果等多种评价对象，发挥着考核、管理、遴选、激励等多种功能。这些主体、对象、功能相互交织关联，形成了庞杂的科技评价体系。

（一）对我国科技评价体系的总体认识

根据科技评价理论、公共管理理论和创新治理理论，科技评价作为政府进行科技创新治理、公共管理的一种基本手段和重要工具，服务于政府目标，发挥对主体、群体和个人的行为、价值观等的引导作用。我国的科研体系由政府主导建立，高校、科研院所以财政资助的体制内单位类型为主，由政府进行管理，政府在科技评价体系中扮演重要角色。

政府对于评什么、怎么评、何时评等方面的选择，需要综合考虑可信性、有效性、成本、公平公正和社会影响等多重因素，是多年适应和多方平衡的结果，其随着时代背景、发展阶段、国家战略等变化而调整。我国现行以SCI论文为代表的定量评价，源于20世纪90年代，由南京大学率先引入，因其具有简明、客观的特点，这种定量评价方式被政府采纳，在科技管理和资源配置中被广泛使用，经过30多年实践，已经成为主导我国科技评价的主要价值导向。

与30年前相比，我国当下所处的时代背景、国家经济与科技发展水平、国内外形势等都已发生显著变化，实现高水平科技自立自强、建设科技强国成为国家战略目标，主要依靠定量评价的管理方式已不能适应以科技现代化支撑引领中国式现代化的需要，科技评价改革作为重要的时代性议题，迫切需要加快建立以科技创新质量、绩效、贡献为导向的科技评价体系。

（二）我国科技评价价值导向的传导逻辑

随着创新驱动发展战略的实施，支持科技创新发展已经成为全社会共识和各部门的重要任务之一，因此，科技评价的传导逻辑已不仅限于我国的科研体系中，也广泛存在于科技、教育、经济、人才、财政等多个体系。根据近年来我国科技评价改革实践，目前的科技评价活动主要服务于科技创新资源配置、各类创新主体管理、优势创新主体与科技人才的遴选、用人单位的人事管理等。同时，教育领域关于学科学位评估、“双一流”高校建设评估等活动中也涉及科技评价的内容，也是改革的重点。

我国科技评价传导的逻辑主线包括国家到部门、部门到单位、单位到个人这三个层面。第一个层面，国家将创新驱动发展作为战略，提出实现高水平科技自立自强、建设科技强国总体目标，对各级部门作出贯彻落实的部署，国家价值导向转化为部门目标；第二个层面，各级相关政府部门基于各自职能定位和对科技创新的理解，将部门目标转化为科技资源配置评价和对科研单位考核评价要求；第三个层面，各科研单位依据政府考核评价要求细化形成本单位发展目标和对科研人员的评价指标，这些评价指标成为广大科研人员的科研目标并影响其科研行为。此外，政府组织的科研项目、科技人才计划、科技奖励评审等导向也直接作用于广大科研人员，影响他们的价值取向。

可以看到，建立以科技创新质量、绩效、贡献为导向的科技评价体系，关键在于将党中央提出的宏观导向部署落实为各级管理部门中观具体可操作的评价考核措施，以此引导广大科研单位对应建立符合国家科技评价导向的微观评价制度，进而保障广大科研人员潜心研究、追求卓越。这个过程中，需要各相关部门广泛凝聚共识，在科技相关评价内容上协同一致、形成合力。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科技评价改革，接续作出部署。各部门、各地方、广大科研单位探索推进，科技评价改革取得积极进展，为进一步深化改革打下了良好实践基础。

（一）国家层面对科技评价改革工作顶层部署不断加强，评价改革宏观导向和重点举措已经明确

《意见》提出推进分类评价制度建设，对加强国家科技计划绩效评估、改进科技人才评价方式、完善科研机构评估制度、加强监督评估和科研诚信体系建设等进行改革部署，构建科学、规范、高效、诚信的科技评价体系。此后，党中央、国务院在科技成果、科技奖励、教育评价、学风作风等方面出台一系列文件，持续部署开展科技人才评价改革试点、科技成果评价改革试点、中央级科研事业单位绩效评价等工作，明确了科技评价改革的价值导向、重点领域、关键环节、实施路径、实践探索、外部保障等。

（二）各级政府部门推出系列政策文件与改革举措，完善科技评价改革制度体系

各相关部门、各地方分别推进科技评价改革，根据实际情况，以制度建设为抓手，在推动科技人才评价、科技成果评价、科技项目评价、机构评价、专家库建设等方面开展了大量工作。截至2024年10月，各有关部门制定出台综合类、项目评审类、人才评价类、机构评估类、科研诚信类文件超过200项，各地方省级政府层面出台相关政策文件600余项，推动开展了清理“四唯”行动、优化整合人才计划、清理人才“帽子”、完善职称评审制度、改进高等学校和高校教师科研评价、开展科研机构绩效评价等工作，有效推动了改革落实进展。

（三）科研单位在操作层面探索完成科技评价方式方法，改革实践探索“百花齐放”

科研单位和各级各类学会协会等学术共同体作为科技评价工作“最后一公里”的承接主体，在微观操作层面探索改革举措，面向国家科技评价导向重构或完善用人单位内部科技评价制度，形成了一系列好的经验做法。例如，探索分类评价模式，细化评价类别，围绕不同学科、岗位、职责、不同人才层次等特点，分类制定相应评价标准，引入委托方评价、市场评价、用户评价等；优化代表作评价制度，丰富代表作形式，细化评议过程和要求，通过代表作小综述总结成果创新性和贡献，不填写刊物水平、影响因子等指标；改进同行评议流程，建立随机、回避、轮换的专家遴选机制以及评价专家责任和信誉制度，实施退出和问责机制；完善同行评议方法，开展国际同行评议，聘期考核内容上不设置短期、硬性、定量考核指标，主要评价研究方向、选题、水准、国际影响力等。这些评价探索对于广泛凝聚共识、进一步上升为国家层面的评价举措具有基础性作用。

（四）科技评价改革导向与要求已形成广泛共识，新的科技评价举措逐步落地

随着改革持续深化，涵盖不同层面的国家科技评价制度体系基本建立，改革要求不断向下传导，向各级部门、基层单位扩散渗透，追求质量、绩效、贡献的评价导向已经深入人心，社会对于改革相关举措的知晓度和认同度达到较高水平。2023年科技评价改革监测结果显示，国家层面各类科技评价制度知晓率均达到或超过85%；认可分类分层评价、代表作评价、克服“四唯”倾向等具体改革举措的受调查者均超过七成。评价改革效果初显，不将论文数量、影响因子等与待遇挂钩，实行分类评价、代表作评价等举措基本落地，评价内容更加多元，一些科技创新业绩突出的科研人员已经享受到了“绿色通道”等改革红利。

尽管我国科技评价改革取得积极成效，但总体上仍处于改革攻坚阶段，科技评价活动目标导向不明确，保障评价活动开展和有效使用的评价制度建设不够，评价能力建设不足，科研诚信监管和信用评价体系不健全等问题仍然存在。

（一）评价“唯数量化”问题出现新形式，改革成本和评价惯性影响改革效果

根据国家科技评估中心开展的科技评价落实情况调研，部分科研单位和科研人员认为当前在制度文件中已基本清理了有关“四唯”的明文规定，但在实际评审评价、考核活动中，论文、项目、奖项数量仍是评价的主要标准，“质量、贡献、绩效”为核心的评价导向共识仍难落实为具体评价措施。究其原因，一是科技评价活动与激励挂钩，对公平性要求高，且价值判断具有复杂性。考虑到评价依据以及评审时间、成本受限等问题，产生了以成果“载体”水平等指标替代成果本身价值的问题。二是评价中存在学术共同体缺位等问题，评价主体多依靠专家个人主观判断，且缺乏相应的责任机制。三是各类评审活动中的评审专家多成长于以“四唯”指标为代表的评价体系，在评审活动中仍有较强的思维惯性。

（二）以“帽子”配待遇资源的现象仍然突出，人才遴选激励手段相对单一

当前，将各类“帽子”人才作为人才政策的主要支持对象，薪酬待遇、科研经费、招生名额、科研条件等显著倾斜等情况仍然存在。各类评审评价活动中仍偏好以“帽子”人才作为评委，使其在资源配置中拥有话语权，并出现“学阀”、圈子文化等不良风气。一些评价中出现“戴上小帽子才能拿更大帽子”的滚雪球现象，形成了相对固化的科技人才成长路径，导致许多科研人员将争“帽子”、爬“梯子”当成了科研目标，偏离了对学术本身的追求。究其原因，主要是学术共同体评价、社会评价等其他有效、有公信力的评价遴选和激励手段缺乏，造成评价渠道单一，部分地方政府、科研单位等在开展的各类评价活动中，将政府的人才类项目（计划）作为评判人才的主要标准，各种激励政策都向“帽子”人才集聚，造成评价结果过度泛化使用，进而导致“帽子”泛滥。

（三）“政府—机构—个人”的评价传导链条尚未整体贯通，对科研单位的评价改革探索相对滞后于人才评价

尽管国家层面不断强化科技评价改革部署，各级政府、科研单位层面加快探索落实改革要求，科技人才评价、成果评价等试点改革也取得了一定成效，但整体评价效果仍不理想。究其原因，主要是不同科研单位主管部门对科技评价的认识存在差异，且对科技相关评价的方式、指标、标准不一致，比如科研机构绩效评价、高校“双一流”评估中对于科技创新内容的评价、财政部门的财政支出绩效评价中涉及科技创新部分等评价，对论文、项目、奖项、人才“帽子”的要求差别大，导致科研单位改革探索有顾虑，担心在考核评价评比中不占优势，不敢完全破除“四唯”。

（四）当前科技评价改革局限于科研领域本身，与之密切关联的经费配置、学术环境等配套改革缺乏有效协同

科技评价往往是服务于各类资源配置的手段。当前，科技评价改革重点主要针对评价工作本身，对于财政经费配置、科研生态环境等与之密切相关方面的配套改革协同不足等问题改革力度不够。比如，我国目前财政科技计划项目以竞争性分配为主，科研项目成为一些科研单位、科研人员赖以生存的经费来源，科研人员被迫走“追论文—评奖项—抢‘帽子’—争项目”的路线。再如，在科技评价体系中，各类社会机构、市场主体及学术共同体等多元评价主体存在自身功能不健全、规范性和权威性不足等短板弱项，且缺乏有效的培育发展支持政策，进一步加剧了科技评价体系对政府评价活动的依赖性。同时，我国科研诚信和信用监管体系尚不健全，难以对评审专家和申请人进行有效监管和约束，“打招呼”“圈子文化”等现象影响科技评价公正性和有效性。

面对新形势新要求，新时期科技评价改革需要在充分用好已有改革实践经验基础上，客观认识科技评价改革的长期性复杂性，针对当前仍然存在的突出问题和背后深层次原因，更加关注统筹协调，通过“破立并举、先立后破”进一步健全“国家—部门—机构”评价链条，系统推动项目、机构、人才、学科学位、资源配置等评价改革，营造潜心科研、追求卓越的科研环境，为提升国家创新体系整体效能、实现高水平科技自立自强提供有力支撑。

一是加强政府科技评价制度建设，改革重心逐步由人才评价等微观评价向管理部门中观管理性评价转移。

政府开展的评价活动对整个科技评价体系的改革具有牵引作用。充分总结人才评价、科技成果评价等改革试点经验，将具有共识的国家需求和使命导向“新标”上升为管理部门对高校、科研院所的评价指标，明确评价内容、标准。建立科技计划项目、科研机构与基地评估、高校“双一流”评估与学科评估等多部门“联合评价、结果互认”的工作机制，科技、教育、财政、科研机构主管部门等在科技相关评价标准上保持统一，推行长周期评价、绩效评价，减少政府对科研机构的微观干预，强化宏观引导。协同推动资源配置方式改革，实行基于长周期评价的机构性稳定支持。

二是充分发挥科研单位科技评价改革“最后一公里”作用，支持使命导向下的自主探索。

科研单位的考核评价直接影响科研人员的科研行为，是科技评价改革的关键一环。科研单位应根据使命定位，完善本单位内部岗位考核评价，明确岗位职责，重点考察科研人员履行岗位职责的情况，避免简单以成果数量、项目层级、人才“帽子”来评价人才。完善单位内部学术评价制度，学术委员会引入外部小同行，评价中应充分听取学院、课题组层面的内部学术评价意见。探索引入外部小同行评价、用户评价、市场评价等多种方式，建立相应的薪酬、岗位、待遇、科研资源、学生生源等配套管理制度，避免将各类待遇与人才“帽子”简单、过度挂钩。

三是引导培育学术共同体、评价机构等学术性社会性评价发展成熟，在政府主导的评价中发挥多元评价主体作用。

加强各类学术共同体、市场评价主体科技评价能力建设，推动打造一批具有较高权威性和公信力的第三方评估机构。充分发挥各学科各领域学会、协会等学术共同体在学科评价规范体系建立、学术标准制定和学术评价过程中的实质性作用，探索开发多元化科技评价工具方法，开发信息化、数字化、智能化评价工具。政府开展的项目、人才、机构、奖项等评估评价中，将权威性强、公认度高的学术、市场等外部评价结果作为决策依据。

四是健全嵌入科技评价全过程的“零容忍”科研诚信制度，营造负责任的评价环境。

良好的科研生态环境是确保科技人才评价能够科学实施、客观评判和正确发挥作用的基础。政府强化科研诚信制度体系建设，严厉查处科研不端行为，打击买卖论文、虚假专利等行为。推动RCC（负责任、讲信誉、计贡献）评审机制改革，建立公开、透明的科研人员诚信系统。探索开展科研主体科研诚信状况评估，将评估结果作为科技项目（计划、基金）资助与管理的重要依据。推动学术界建立学术自律规范体系，对违反科学规范和科学道德行为的人员、学阀等进行联合抵制，实现学术自净。